依法探索省直管县体制是党中央、国务院作出的重大决策。2010年5月，中央编办确定在河北、河南、湖北、宁夏、云南、江苏、黑龙江、安徽等8个省（区）开展省直管县改革试点。目前，安徽、河南、黑龙江、江苏等4省印发了试点指导意见，正在积极稳妥实施；湖北省进一步深化仙桃等地的省直管县体制；河北省试点指导意见已经省委常委会审议通过；云南、宁夏两省区也在认真准备。其他省份也从不同角度、以不同方式，积极探索适合本地区特点的省直管县体制，为省直管县改革做好准备。总体看，省直管县改革试点进展顺利。但是，各地在推进省直管县改革的过程中，遇到了一些共性的问题亟待突破。

　　一、改革的主要内容

　　省直管县体制改革主要围绕以下几个方面展开：

　　（一）调整管理体制。根据省直管范围的不同，可以分为四种模式：一是全面调整党委、政府、人大、政协的管理体制及司法体制。湖北省省直管县党委、政府、人大、政协各项工作直接与省联系，部门工作直接与省对接。经中央编办、最高人民法院、最高人民检察院批准，湖北省先后设立了湖北省汉江中级人民法院和省人民检察院汉江分院，实行跨行政区域管辖。二是调整党委、政府、人大、政协和群团体制。安徽省试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作，党委、政府各工作部门受省委、省政府主管部门的业务指导或领导。试点县人大常委会直接向省人大常委会报告工作并接受监督，试点县政协直接向省政协报告工作并接受指导，试点县纪委直接向省纪委负责并报告工作，试点县群团组织直接向省群团组织报告工作并接受业务指导。三是调整党委、政府和群团的管理体制。黑龙江省做到了“三个同步调整”，即党委政府同步调整、垂直管理部门同步调整、群团管理体制同步调整。四是只调整政府管理体制。河南、江苏两个试点省以及其他非试点省份仅在政府及其部门实行省直管。

　　（二）转变政府职能。切实推进政府职能转变，实现地方政府角色由经济建设型政府向公共服务型政府的重大转型，是省直管县试点能否顺利推进，能否取得应有成效的关键。大部分试点省份均将转变政府职能作为改革的重要内容之一。安徽省提出，要整合机构编制资源，积极探索职能有机统一的大部门体制；加强依法行政和制度建设，健全监督机制；完善科学民主决策制度，积极推行政府绩效管理和行政问责制度。江苏省要求试点县做好下放权力的承接工作，推行政务公开，提高依法行政水平；省市县三级政府都要加快职能转变，按照“四个分开”的要求，将可以由市场和中介组织承担的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管住管好。辽宁省通过将市里的审批权限全部下放给试点县，深入推进审批制度改革，切实转变政府职能。

　　（三）扩大试点县经济社会管理权限。扩大试点县经济社会管理权限是省直管县体制改革的基础和切入点。主要有如下几种模式：一是概括授权式，即采取原则规定的办法授予试点县以市级经济社会管理权限，这种做法比较普遍。二是明确列举式，即明确列举出赋予试点县行使市级管理权限的方面。安徽省明确列出了试点县在规划直接上报、完善财政直管等10个方面享有市级管理权限。三是混合授权模式，即首先原则规定试点县享受市级经济社会管理权限，然后再规定若干具体权限。

　　（四）调整完善财政管理体制。实现省直管县的重要前提之一是财政体制的省直管县。目前，我国财政省直管县主要有四种模式：一是以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，财政体制自然是省直管县；二是以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；三是以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；四是山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。

　　（五）调整干部管理体制。干部管理体制是省直管县改革的重点和难点。黑龙江、湖北、安徽三省调整了试点县干部管理体制。黑龙江省将试点县（市）原由省辖市管理的干部调整为省委直接管理。湖北省省直管市的党政正职由省委管理，四大班子成员和纪委副书记，法检“两长”等由省委委托省委组织部管理；其他副县级干部，改为由直管市（区）委管理，报省委组织部备案；科以下干部由试点市委直接管理。安徽省将县委书记和县长改由省委组织部管理，其他副县级以上干部由省委组织部委托原地级市管理，其他干部由试点县（市）管理。辽宁将县委书记改由省委管理，对国土资源局副科级以上干部以及公安局党政正职的管理体制进行了调整。

　　（六）调整垂直管理部门管理体制。各地普遍对垂管部门的体制进行了调整，主要有两种模式：一是管理权限上收型，即将试点县的省以下垂管部门直接上收到省直部门管理，湖北、河南、黑龙江、江苏等大部分试点省均采取这种模式；二是管理权限下放型，即将省、市以下垂管部门直接交县里管理，业务上接受省、市部门的监督。这种模式比较符合中央关于调整工商、质监部门管理体制的精神。

　　二、改革遇到的困难

　　改革过程中，各地遇到了一些问题，其中具有共性的问题有如下几项：

　　（一）对省直管县试点认识不统一。各界对省直管县改革的终极目标认识不一。有的认为改革的终极目标是取消地级市，有的认为应在现有体制内实现省同时管市和县；有的认为，国家应该对省直管县的模式作出统一规定，有的认为应授权地方根据实际情况决定。各层级政府对省管县改革态度不一，出现了省领导拥护，省直部门不放心，市里不甘心，县里积极的“两头热，中间冷”的尴尬局面。不同类型的县对省管县改革态度不一，往往是发达地区不愿改革，落后地区无力改革，民族地区不敢改革。

　　（二）扩大试点经济社会管理权限改革不规范。目前，各地的放权基本上停留在政策性放权层面，被放权部门的“惜权”思想严重，“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象时有发生。放权效果往往取决于省委、省政府推动这项改革的决心。而且，各地普遍采用授权、委托等方式扩权，对我国现行的行政诉讼和行政复议制度提出了挑战。

　　（三）扩大试点县权限对权力监督提出严峻挑战。县政府拥有完整的职能、权限和组织机构的一级政府组织，有能力对公共事务进行统一安排和协调，具有“块”的相对独立性；同时，县级政府又是“条条”事务的最终落实者、条条资源的最终配置者。实行省直管县的体制后，监督层级减少了，监督任务成倍增加，但监管力量却维持不变，对县里的权力监督难度将急剧增加。

　　（四）干部管理体制亟待完善。由于大部分试点县没有对干部管理体制进行彻底调整，试点县的干部提拔使用受到一定程度影响。一是由于目前试点主要是在政府层面的省直管，党委、人大、政协、司法以及干部管理和维稳责任均维持不变，客观上形成了省和市对试点县干部的双重领导，试点县干部工作的难度明显增加；二是由于试点县干部的任免权在市里，县领导在处理市、县关系特别是涉及市、县利益分配方面处境比较尴尬，工作中放不开手脚；三是试点县干部的交流使用遭遇尴尬。

　　（五）司法体制改革需要及时跟进。司法体制改革是实施“省直管县”行政体制的重要配套改革之一。我国现有司法体制是根据行政层级体制相匹配的原则设置的，法院、检察院均有与省政府、市政府、县政府相对应的机关。在实行省直管县后，地方司法体制直接面临如何解决两审终审的问题。这一问题的解决如果能同“省直管县”体制改革进行相互配套的总体设计，不仅对于省直管县改革的顺利推进有重要现实意义，而且对于创新司法体制也具有深远的意义。目前，除了湖北省经中央编办、最高人民法院和最高人民检察院批准设立湖北省汉江中级人民法院和省人民检察院汉江分院，实行跨行政区域管辖外，其他试点地区的司法体制均未调整。

　　（六）省、市、县三级政府职责关系不够清晰。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》实际上没有对省、市、县政府的职责作出明确的分工。而且，在中国现行法律中，有90%以上的法律规定是“县以上地方人民政府负责”。这种分工模式和法律规定模式带来的必然后果：一是地方政府之间的职责无法得到清晰地界定，形成政府间职能配置上下一般粗现象。二是地方政府间的职责不清必然会导致政府间争权夺利和推诿扯皮的行政博弈现象愈演愈烈。三是政府的机构设置上下一致。实行省直管县改革，扩大试点县经济社会管理权限，对省、市、县三级政府之间的职责进行较大幅度调整，这使原本就很难理清的省、市、县关系更加复杂化。

　　（七）省直管县试点受到行政区划等客观条件的束缚。推行省直管县改革所面临的一个重要难题是一些面积较大、人口众多的大省和自治区，以及一些人口规模并不特别大而县级行政区划单位过多的省份，一旦取消“市管县”体制，由省直接管理县，会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。云南省考虑到该省所辖县较多、地域面积较大等实际情况，试点工作未能如期启动。宁夏自治区考虑到本区属于民族地区，经济欠发达，区域间发展不平衡，拟将试点的思路由“省直管县”调整为先“扩权强县”，再“省直管县”的过渡路线。

　　三、深化改革的建议

　　（一）加强改革的顶层设计和基础理论研究。省直管县体制改革已经有了一个良好的开始，但各地对改革的认识并未完全统一，改革的一些基础性理论研究还很薄弱，各地进度也不平衡，改革任重而道远。建议中央省直管县体制改革试点工作指导小组及办公室加强对省直管县试点工作的基础性研究，对改革进行科学的顶层设计，加大对各地试点工作的指导力度。尽快出台试点工作的总体指导意见，明确改革的目标任务、改革措施和实施步骤。

　　（二）依法规范扩大试点县经济社会管理权限工作。要充分利用新一轮行政审批制度改革的契机做好放权工作，能够直接下放的管理权限应放尽放；不宜直接下放的要上收到省级政府部门，避免一部分省里管、一部分市里管的不彻底直管。要严格履行法律程序开展放权工作，通过上收、授权、委托等各种方式对法律、法规、规章规定的行政管理权限进行调整的，要在法律法规和政策框架内进行，明确责任主体，履行必要程序，提请省级人大或者省政府决定，确保扩权放权工作的法制化和规范化。要结合清权确权工作，组织编制试点县事权目录，并依法向社会公开。

　　（三）建立健全与试点县政府扩权相适应的监督制约机制。“省管县”改革面临的最大政治挑战，是如何有效地监督和约束自主权不断扩大、自主性空间不断扩张的县级政府行为。要建立与试点县政府扩权相适应的监督制约机制，规范试点县政府的权力运作，强化行政问责，既要确保试点县用足各项权限，不出现管理真空和服务缺位，又要确保试点县政府用对用好权力。

　　（四）进一步完善干部管理体制。要抓紧调整干部管理体制，没有调整干部管理体制的应尽快调整，充分调动、保护和支持试点县各级干部的积极性；调整不到位的，应尽快完善，减少干部管理方面的阻力和内耗。要拓宽试点县干部的交流使用渠道，可以考虑如下几种渠道：一是在各试点县之间交流一批干部；二是从试点县中选拔一批干部到省直机关担任副处级以上领导职务；三是要求省直机关定向从试点县中遴选一批科级以下的工作人员；四是省里专门为试点县增加部分处级和副处级非领导职数。

　　（五）探索与省直管县进程相适应的司法管理体制。各地应根据省直管县的进展程度，逐步调整司法体制：一是维持现状模式，适用于尚未调整市县隶属关系阶段，维持原司法体制不变，一些具体环节可做适当微调。二是单独设置模式，适用于对少数县实现全面直管的情况。根据《中华人民共和国人民法院组织法》规定，省人大可以单独设立一个中级法院和检察分院，专门管辖试点县。三是委托代管模式，适用于省直管县之间距离较远的情况。四是设立片区公检法模式，适用于对所有县实现全面直管的情况，可以由省人大设立若干中院、检察院，履行原市法院、检察院的职能。

　　（六）对省、市、县政府进行职责重构。“省直管县”改革必然要求对省、市、县政府之间进行职责重构。凡是属于全省性事务，特别是落实中央政府制定的国家统一政策的事务，协调市县政府间的事务，以及受益面为全省居民范围的公共物品和公共服务供给，应当由省政府承担。凡是属于市、县范围内的地方性事务，其受益面主要体现在市、县辖区内居民范围内的公共物品和公共服务供给，则应当由市、县政府承担。市、县政府应当根据市、县分治后各自的功能进行职责分工。此外，省管县后要进行“加强两头”的政府机构改革，省政府部门要充实从事宏观调控和协调市县关系的机构，县级政府要根据职能变化，调整充实相应的机构，地级市的机构则要进行相应的压缩和调整，其调整出的人员编制可以分流到县政府和省政府部门。

　　（七）按照省直管县体制需要适度调整行政区划。行政管理层级与管理幅度之间的关系，决定了行政区划的适度调整必然成为“省直管县”改革的重要步骤。结合辽宁实际，主要可以考虑如下几种方式调整区划：一是采取“县转区”和“县合并”，将那些城郊县或者市县同城的县转为市辖区，将规模较小的县合并到规模较大县；二是实施“镇转街”,将一些城郊乡镇转为街道办事处，为经济区发展提供发展要素和空间；三是实施“合乡并镇”，适时将邻近乡镇进行合并，减少数量，增强实力；四是实施“城转区”，把符合条件的连接带新城转化为原地级市的新城区。

　　（省编办综合处  韩维信供稿）