随着经济快速发展和社会收入水平不断提高，我国已从崛起的十年向公平的十年迈进，经济社会包容性增长，人民群众要求享有公平的社会待遇、完善的社会保障、高水平的社会服务和良好的社会环境的愿望越来越强烈。大力推进我市事业单位机构改革已成为我们面临的主要任务。事业单位门类较多，情况复杂，事业单位改革涉及到许多方面，是一项系统工程，也是我们目前急需探索研究解决的课题。

　　一、事业单位现状和存在问题

　　（一）我市事业单位基本情况

　　我市市直及部门所属事业单位有近千家，事业编制6万余名。县、区（市）事业单位有4千多家，事业编制10万余名。近几年，我市事业单位改革工作取得了较大的进展，特别是事业单位依法进行登记、清理整顿执法队伍、事业单位转企改制、律师事务所等一批社会中介组织与政府脱钩、中小学结构布局调整、文化单位进入市场、公证检验机构及部分乡镇事业单位资源重组等方面的改革工作取得了明显成效。2004年全市党政机构改革后，又在推进政事分开、还政于政、还事于事上迈出了较大步伐。几年来，市直事业单位通过改革，撤、并、转事业单位300多个，收回事业编制1万余名，先后4次核定中小学校编制，精简教职工编制1.7万余名。

　　（二）我市事业单位存在的矛盾和问题

　　从总体上看，我市事业单位在结构性、机制性方面仍带有明显的计划经济时代特征。主要是部门所有，条块分割，重复设置，结构布局不合理，规模效益和社会效益差，社会化程度不高，财政负担沉重，在一定程度上制约了国民经济和社会事业的发展。具体表现为：

　　一是机构编制臃肿，财政负担沉重。大部分事业单位由财政拨款，使各级财政支出负担过重，难以对新兴的事业服务项目再进行有效投入。政府机构改革精简人员时，事业单位成为接收分流人员的“主力”，而多年来大学生分配、军转干部分配也在不断涌进事业单位。这样一方面新事业机构不断增加，另一方面人员大幅度增加，财政补助居高不下。

　　二是政事不分，行政化倾向严重。我市现有的事业单位多数是在计划经济时期成立的，虽经多年的改革，但高度行政化、主体单一化和职能扩大化的问题仍未得到根本解决。事业单位与政府职能错位，大量事业单位仍承担着行政职能，许多事业单位仍按行政机关的方式运行。还有部分事业单位公共服务所占比重很小，大量从事生产经营活动，事企不分，偏离了公益目标，致使公共服务职能得不到充分发挥，一些涉及人民群众基本需求的公共服务得不到充分满足，严重影响了公共服务效率和服务质量。

　　三是官气十足，服务意识和服务质量不高。由于事业单位与政府部门之间的特殊关系，加之一些事业单位承担的任务和从事的行业特殊，在行政权力运用和社会资源分配上产生了天生的优越感，使得一些行业、一些单位养成了官本位的习气，服务意识淡薄，工作效益低下，负面社会影响很大。

　　四是机构布局不合理、编制配备使用没有充分利用。我市现有事业单位在机构布局和结构方面，还没有打破现有事业单位系统所有、部门管理的格局，如市直各部门的信息、培训机构繁多，市、区分别还设有检验检测机构等；功能相同、相近或相似的事业单位还没有形成横向联合、优势互补的格局，没有充分发挥资源的整体效益。

　　五是缺乏独立法人资格，社会化程度低。有的事业单位实际上并不具备独立法人资格，它们的工作任务往往由行政主管部门下达，常有与行政主管部门财务不分、人员混用、办公地点不明确、公务员兼任事业单位法人的情况出现。这样的事业单位，不能实现自主经营、自负盈亏，只能依附于行政主管部门，靠吃财政饭生存，阻碍了不同类型、不同性质的事业单位根据自己的特点，按照社会需要和市场经济规律寻求自我发展的步伐。

　　六是人员流动性较差，整体素质不高。由于事业单位的管理机制类似于行政机关，工资收入、人事关系都相对稳定，致使事业单位人员为了追求稳定，想进不想出，人员流动性差、年龄结构老化、专业技术人员缺乏等。

　　以上这些问题，阻碍了事业单位的发展，制约了公益性作用的发挥。

　　二、事业单位改革的重要性和紧迫性

　　当前，事业单位的改革和发展与经济社会发展总体状况还不适应，与改革开放总体格局还不适应，与人民群众日益增长的需求还不适应，因此事业单位机构改革已经走上了不可逆转的历史轨道，不改革，就没有出路。

　　（一）事业单位改革有利于建立符合社会主义市场经济规律的管理体制。事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放特别是党的十六大以来，各地积极探索事业单位改革，不断创新事业单位体制机制，稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，积累了有益经验，取得了明显成效，为进一步推进改革奠定了基础。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

　　（二）事业单位改革有利于增强事业单位发展活力。当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分，事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理；质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过改革加以解决。

　　（三）事业单位改革能够满足人民群众对公益服务的需求。分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。必须从改革开放和社会主义现代化建设全局的高度，充分认识分类推进事业单位改革的重要意义，切实增强责任感和紧迫感，坚定不移地把事业单位改革推向深入。

　　三、事业单位改革的指导思想、原则和目标

　　总结以往的改革经验，根据国家、省有关事业单位改革的要求，提出我市继续深化事业单位改革的指导思想、改革的目标和原则：

　　（一）指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类分基础，以深化体制机制改革为核心，结合国家关于教育、科研、文化、卫生等体制改革和建立公共财政的要求，以解决事业单位存在的结构性机制性矛盾为重点，以搞活事业单位、减轻国家财政负担、提高事业单位经济和社会效益为出发点，按照科学化的总体布局、产业化的发展方向、多样化的分类管理、制度化的总量控制的基本思路，通过调研入手，试点趟路，典型引路，先易后难，配套实施的方法，努力在稳步推进事业单位机构改革中寻求新突破，在强化事业单位机构编制管理中采取新举措，经过3年左右时间的努力，逐步建立适应我市市情需要，符合事业单位自身发展规律、充满生机活力的管理体制和运行机制。

　　（二）改革的原则

　　一是坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；二是坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；三是坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；四是坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；五是坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方的积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。

　　（三）阶段性目标和总体目标

　　今后５年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。

　　到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

　　四、事业单位改革的重点内容

　　事业单位改革涉及面广，内涵丰富，包括政府的职责定位，政府与事业单位的关系、政府与社会的关系、政府对事业单位管理的创新等，要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，着力转变政府职能，创新管理方式，可重点研究以下五个方面的问题：

　　（一）推进政事分开，改革事业单位管理体制

　　一是下放事业单位自主权。改革主管部门对事业单位的管理方式，主管部门对事业单位的管理，重要是政策引导，进行监督，管好领导班子，监管国有资产。

　　二是进一步规范事业单位名称。对仍在使用党政机关名称的单位要按照事业单位要求进行规范。

　　三是适时取消事业单位级别。按照国家的要求，确立新的事业单位等级规格。

　　（二）优化事业单位结构，确立科学化的总体布局

　　逐步打破事业单位的部门所有、条块分割局面，遵循“区域覆盖和就近服务”的原则，按照区域经济和社会公益事业发展的要求，优化事业单位资源配置。一要科学化布局。对因部门所有、条块分割而重复设置的事业单位，要分别予以合并或撤销。二要集团化重组。对设置过于零散、规模过小、服务对象单一或任务严重不足的事业单位，要适当加以合并，提高其规模效益，鼓励事业单位实行集团化重组或联合。三要企业化改制。对主要从事生产经营活动，性质应为企业，但现在仍按事业单位管理的单位，要逐步改为企业。

　　（三）科学界定事业单位类型，分类推进事业单位改革

　　根据目前我市事业单位在社会政治生活中的不同功能，将事业单位分三种类型，实行不同的管理办法。

　　一是行政委托类事业单位。主要是依据国家法律、法规的规定，受政府委托承担具体行政行为或为政府行政行为提供保障服务的单位。这些单位从事行政执法、执法监督、经济社会管理、行政保障等事务，一般都没有经济收益，这一类事业单位的改革要与行政决策与行政执行逐步分离的发展趋势相适应。行政执行类事业单位只允许国家举办，经费来源完全靠政府财政拨款，有执法收入的单位要严格实行“收支不挂钩”，一律改为财政全额拨款。对已取消行政性收费的事业单位，没有政府指令性任务或公益性职能的，机构撤销或并入其他单位，继续承担其他政府指令性任务或公益性职能的，实行财政全额拨款。对行政执法类事业单位应实行总量控制，严格机构编制管理，单位名称可以称“所”、“站”、“中心”等，单位名称前面可冠政府机构名称。

　　二是社会公益类事业单位。主要是承担国家交办发展公益事业的任务，面向社会提供普遍服务的单位。这些单位一般不具备有偿经营、自我发展的能力，需要国家提供财政支持。这一类单位的改革和管理要适应建立公共财政体制的需要，合理布局，调整结构，严格控制发展规模和增长幅度。公益类事业单位继续享受相应的税收优惠政策。政府按照这类单位所承担的社会公益性、基础性业务项目的多少，核定其人员编制和财政补贴；对于长期不承担或较少承担相应项目的，原有政府拨付的财政经费逐年减少，对其机构和人员编制进行撤并和压缩。

　　三是经营服务类事业单位。这类单位承担的不是国家的指令性任务，而是国家允许、提倡和鼓励发展的公益事业任务，其产品带有一定公益性。这一类单位一般都具备有偿经营、自我发展的能力，有稳定的收入来源。对这一类单位改革和管理主要是实行社会化，逐步削减财政补贴，尽可能实行企业化管理。这一类单位中有条件的可实行投资主体多元化，鼓励社会力量兴办或各种形式的联合举办，如民办公助或公办民助，除少数必须由政府举办的外，国家原则上不再出资举办。国家对这类事业单位的财政补贴要逐年递减。为鼓励社会各方兴办公共事业的积极性，可通过设立公共基金和税收优惠政策的办法来加以扶持。

　　（四）适应不同行业特点，推进不同行业事业单位改革

　　教育事业单位机构改革要根据《中国教育改革和发展纲要》的要求，逐步形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制，优化配置教育资源，实行优势互补，特别是要科学调整中小学布局，精简机构，减少冗员，提高师生比。要按照国家制定的新的教职工编制标准，严格核定各类学校的人员编制，提高教育经费的使用效率。

　　文化事业单位机构改革主要是调整和改革以前国家包得过多，管得过死的管理体制和人员臃肿、缺乏竞争的内部运行机制，尽可能地推向市场，自求发展。图书馆、博物馆和少数具有民族性、国粹性的艺术表演团体等具有公益性和教育性的文化单位，国家应给予经营补贴，但需开源节流，精简行政后勤编制和人员。

　　卫生事业单位机构改革重在解决布局不平衡、经费投入渠道单一、资源配置不合理、机构人员臃肿等问题。对非营利性医院，政府在财政上应继续给予补贴，但要严格控制编制人员。对营利性医疗机构要逐步取消财政补贴，推向市场，自主经营。

　　科研事业单位机构改革要做好改企转制后的遗留问题。对基础性和社会公益性科研单位，国家要继续给予财政补贴，但应精简机构和人员，走科教结合的路子。

　　机关后勤服务事业单位要改变目前供给制、福利制、“小而全”、封闭式的自我服务特征和运作方式，使后勤服务工作逐步由社会承担，减轻机关行政管理负担，提高服务质量和水平。

　　农业事业单位除水土保持、野生动物保护、水文监测、河道管理等保证农业生产安全的单位应由国家提供经费补贴外，其他单位应面向社会提供有偿服务，建立起自我积累、自我完善、自我发展的运行机制。同时，要按照“区域覆盖”、就近服务的方针，实行综合设置。

　　社会中介类事业单位要与主管部门在人财物、名称、业务等方面全面脱钩，打破部门所有、地区封锁和行业垄断，建立自主决策和自我管理的运行机制。

　　（五）改革事业单位机构编制管理方式

　　对事业单位管理要努力实现三方面的转变：一是由微观管理向宏观管理转变。建立和实行事业单位机构编制宏观管理制度，加强对事业单位机构编制的总量控制。二是由行政化管理向法制化管理转变。加强事业单位机构编制法制化建设，规范事业单位行为，严格事业单位机构编制审批制度，各类事业单位的机构设置、人员编制事宜，均按照分级管理的原则和权限，由各级机构编制部门审批。三是由静态管理向动态管理转变。通过事业单位法人登记，建立和完善事业单位法人治理结构，加强对事业单位的监管。

　　五、事业单位改革应把握的几个问题

　　（一）科学合理确定事业单位的性质

　　事业单位的性质众说纷纭，莫衷一是。造成这种状况的原因不仅是由于事业单位这一名词本身具有模糊性，更是由于许多事业单位职能繁杂、角色混乱。更为特殊的原因则是，一些事业单位实际的运作与其本身的定位大相径庭，甚至是背道而驰。

　　在事业单位机构改革中，一是要科学确定事业单位应该承担的基本职能，并对其正常运行的筹资模式、取利边界作出规定。既然事业单位作为既非政府又非企业的第三方存在，那么很显然，它所存在的基本领域首先应该是政府和企业都不能和不宜涉足的领域。二是有些领域虽然明确属于政府和企业运作的范围，但由事业单位介入可能使相关的运作更为便利、和谐，成本也更为低廉。根据国情需要、经济社会发展总任务要求以及不损害经济运行秩序的原则规定，事业单位可以代替政府或企业，长期存在于这些领域，也可以接受政府或企业的委托，阶段性地涉足这些领域。三是事业单位还应该存在于并非专属于政府运作的领域，以及不属于政府运作范围但企业干不了、干不好或不愿干的领域。从这种认识出发，事业单位存在的空间主要应该是与公共事业、公益服务、社会共济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。

　　事业单位的正常运行和可持续发展需要有必要的经费保障，而经费来源应当依据不同事业单位的职能及与政府、企业之间关系的具体状况来确定。事业单位的资金筹集模式可分为如下几种：第一，从事必需的纯公益性社会服务的事业单位，如基础教育、公共卫生、基础性科技研究等的事业单位，仍应采取政府财政全额拨款的方式。第二，从事推进扶贫济困事业的事业单位，可以依法从所募集的捐赠款项中按一定比例提取运作经费，并控制使用方向和接受严格的审计监督。第三，接受政府委托从事公益性服务活动的，除政府组织的财政全额拨款的事业单位外，其他事业单位可根据委托工作量从政府部门获得相当的资金支持或补偿。换句话说，政府部门通过购买的形式实现某些政府性事务和政府需要推动的事务交由事业单位委托办理。第四，从事政府与企业间中介服务的事业单位，可以在其职能范围内通过自身的主动服务或委托服务依规获取相应的收益或报酬。从事纯公益社会服务的事业单位不可能实现盈利；从事扶贫济困服务的事业单位不应该以盈利为目的。复杂一些的是，从事政府和企业间沟通协调服务诸如行业协会一类的事业单位，在某些特殊情况下，它们是可以通过自己的努力实现盈利的。但是，如果这些事业单位以盈利为目的，势必造成其职能的异化，行为的不规范和协调中的不公正性。因此，不盈利应该是这类事业单位法定的取利边界。

　　综上所述，事业单位的性质应当是：主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非盈利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。

　　（二）科学确定事业单位机构改革的途径

　　1.分类改革，大力调整事业单位结构

　　按照改革后事业单位应该承担的基本职能，清理、甄别现有事业单位，从总体上收缩规模、调整结构是推进事业单位改革的第一步，也是关键性的一步。一是能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销。二是已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的事业单位，应明确转变为企业。承担着非沟通协调职能，其服务与市场经营活动密切相关的中介性事业单位，应明确转变为市场中介组织。三是把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度，依此原则，对现有全额拨款的事业单位，通过合并、重组形式进行整合。对承担着一定公益事业职能和任务的差额拨款事业单位，视具体情况，可以全部或部分整合到保留的全额拨款事业单位中，也可以通过剥离相关公益服务，或者通过政府有偿委托进行相关公益性服务的途径，取消对其的财政差额拨款，从而推动其规范转制。四是不宜再由政府出资兴办、且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让给其他投资者。

　　2.创新机制，强化事业单位内部管理

　　在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能、恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进事业单位内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。一要建立新型的法人治理结构。原则上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责制度。考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，其理事会应由通过竞争方式选出的，包括出资者、业内专家等在内的若干有代表性人士组成。日常运营由执行人负责。执行人由理事会向社会公开招聘选出，并向理事会负责。建立科学的绩效评估制度，由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，会商有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加财政拨款数额，以及决定理事会成员的更换和奖惩，形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。二要建立竞争性的劳动人事制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。三要建立有效的激励和约束制度。实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚。

　　(三)积极开展相关配套改革

　　一是针对法律法规建设滞后的问题，要在充分借鉴国际经验、充分结合本地实际的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基础。

　　二是针对财政体制改革问题，必须加快公共财政体制的建设，进一步调整财政支出结构，确保政府财政对社会事业的投入和支持；同时，充分借鉴国际经验，对不同类型社会事业机构形成规范的支持方式，并发挥财政的监督、约束以及调整职能。此外，还要全面调整中央政府与地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系，要调整各级财政收入与支出之间的分配关系，使事业的责任与相关财政责任相一致。该由中央政府承担责任的社会事业就一定要由中央财政保证投入；该由地方政府承担责任的社会事业则要依靠地方财政。鉴于地区间经济发展的不平衡，还要进一步强化财政转移支付制度建设，对部分经济困难地区实施有效支持，避免地区间社会事业发展水平差距过大。

　　三是针对劳动就业与社会保障制度的配套改革问题，由于事业单位的特殊性，迄今为止，对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业体制，社会保障制度也不同于企业。显然，在未来的改革中所有这些都必须进行调整。但在这一过程中，必须审慎协调彼此间的利益关系，比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。从很大程度上讲，这也是改革成败的关键所在。在这一问题上，国有企业的改革实践已有深刻的经验教训。

　　此外，在分类改革尤其是要对部分事业单位实施企业化转制、将部分事业单位改革为非营利机构的情况下，相关资产处置、产权制度安排等等也都必须妥善解决。总之，必须加快配套政策准备并积极推动有关改革，以确保事业单位的体制改革顺利推进。

　　                                                                                                         沈阳市编办供稿